浙江温州，改革春风乍暖之时，乘势聚集了诸多轻工业企业，长期以来一直是东南沿海重要的商贸城市和“制造之都”。

回望温州的制造业发展之路，企业从一根松紧带、一只蝴蝶结、一粒鞋扣，把小生意做成大产业。在此过程中，为了扩大企业规模，一处处园区“摊大饼”式在市域扩张，占用宝贵的土地资源，又因各种原因褪去辉煌成为老旧园区和低效工业用地。

2022年起，温州市启动老旧工业区改造提升三年行动，整治低效工业用地。在此背景下，“工业上楼”应运而生。这一以多层及高层厂房为载体，实现生产空间高密度组织及工业用地高强度开发的空间利用模式，成为解决土地资源紧缺，优化产业结构，推动工业提质增效，促进节约集约用地的新方式。

温州市瓯海区浙江中胤儿童用品有限公司项目

空间不足

工业上楼“抓紧上”

与许多城市一样，随着经济快速发展，温州市在工业发展过程中面临着土地资源紧张和原有工业用地利用效率低的问题，工业经济体量与产业空间需求的矛盾突出。

温州民营经济发达，市场主体数量众多，电气工业、鞋革工业、服装产业、汽摩配工业、泵阀工业五大支柱产业是温州的传统优势产业，工业用地需求旺盛。但是，受制于“七山一水二分田”的地形局限，全市土地资源珍贵，工业用地资源紧缺。温州市自然资源和规划局相关负责人表示。

“温州市工业园区数量众多，但除了瓯江口产业集聚区、经济技术开发区以及近几年新建的产业园、小微园外，剩下的大多属于老旧工业区。”该负责人介绍。

这些老旧工业区形成于20世纪八九十年代，受当时政策、规划和企业规模等原因所限，老旧工业区环境杂乱、产业混杂，普遍存在土地利用率低、亩均效益不高等问题。

温州市委、市政府负责人多次表示，通过改造老旧工业区，推进“工业上楼”，是破解全市发展空间不足、推进制造业转型、推动高质量发展的现实需要，也是抓好安全生产、改善城乡面貌、提升生态环保水平的重要举措。

2022年，为加快老旧工业区改造提升，提高土地资源节约集约利用水平，盘活低效用地资源、腾挪产业发展空间，温州市政府出台《温州市老旧工业区改造提升三年行动方案(2022~2024年)》(以下简称《方案》)明确，争取通过3年时间，基本完成全市老旧工业区改造提升任务。具体来说，每年改造提升低效工业用地1万亩以上，其中拆除重建5000亩以上、实现再供地4000亩以上，新开工建设工业厂房500万平方米以上，打造一批老旧工业区改造示范亮点。

为此，温州一手向空间要地，一手争取指标强保障。2019年起，温州局加大工业用地(用海)供应力度，每年确保供应工业用地1万亩以上。2022年，供应工业用地1.07万亩;2023年，计划保障工业用地(用海)1.5万亩，其中供应工业用地1万亩。截至9月14日，全市今年已完成工业用地供应6667亩。

政策“搭梯”

工业上楼“上得了”

“工业上楼”是大势所趋，政策支持是关键。

“工业上楼”的第一步是土地出让。在温州，新出让的工业用地可以在规划编制和地块出让阶段，通过提升用地容积率的方式直接引导“工业上楼”。在此政策推动下，全市新出让工业用地容积率平均提高到2.4~2.6，部分项目根据招商及产业实际需求，容积率超过3.0。

在老旧工业区改造提升过程中，温州市以政策手段鼓励“工业上楼”，引导企业向上要空间，要求各地制定“工业上楼”产业导向目录，出台高容积率、高税收、低地价的奖励政策，推动工业企业“上楼”。

2019年，温州局出台《关于印发助推新时代“两个健康”先行区创建服务保障举措的通知》，设定规划工业用地的容积率下限，除有特殊生产工艺的工业项目和 M0用地(新型产业用地)外，一般工业用地容积率原则上不低于1.5，通过规定下限容积率的方式引导“工业上楼”。

《方案》规定，对经批准实施的老旧工业区改造提升项目，在符合相关技术规范的前提下，容积率宜高则高，适当放宽对地块建筑密度、限高、绿地率的限制;对改造新增面积部分，不再增收土地价款。

政策落地，空间换地效果显现。2023年以来，温州市容积率超2.0的工业项目为36个，占65%，其中容积率达3.0以上的工业项目为9个，温州市华瓯智能制造有限公司项目的容积率更是高达5.0，有效推动了工业项目向空间要地。“若按1.5的容积率折算，涉及的工业项目共节地近900亩。”温州局相关负责人说。

多种模式

工业上楼“有楼道”

企业情况千差万别，老旧工业区改造提升，需聚焦难题、对症下药，开出不同“药方”，分类实施、有序推进。

温州市采取政府征收改造、第三方参与改造、村级集体改造、企业联合改造、企业自主改造等5种模式，并鼓励探索其他改造路径，全面推进老旧工业区改造提升，助力“工业上楼”。

——政府征收改造。由各地通过货币补偿、功能置换等方式，取得连片区块土地使用权，进行统一规划设计，拆除重建，用于招引重大制造业项目或开发建设产业园。

——第三方参与改造。引导国有企业、龙头企业、园区运营商参与老旧工业区改造，通过统收统租、产权收购、兼并重组、合作开发等方式，取得连片区块开发主导权，实行统一规划、连片改造、整体运营。

——村级集体改造。在各乡镇街道(产业平台)主导下，对老旧低效的村级第二产业留地项目，通过新建、连片拆除重建或拆改结合等方式，建成主导产业定位明晰的产业园。鼓励引入第三方园区运营商，通过工程总承包等方式，提高产业策划、规划设计、招商运营水平。

——企业联合改造。鼓励相邻的土地使用权主体实施联合改造，统一规划设计，充分利用边角地、夹心地、插花地等零星用地，通过局部收储再供地或产权集中后再定量不定位分割(按原土地使用权比例分割到原产权人名下)等方式，实现土地高效利用和空间布局优化。

——企业自主改造。鼓励企业通过拆除重建、改扩建、加层改造等措施，充分利用地下空间以及边角地、夹心地、插花地等零星用地，放宽容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等控制性指标，扩大企业生产及配套空间。

2022年以来，温州市政府多次召开现场会，大力推进老旧工业区改造提升，加快“工业上楼”。据统计，今年1~7月，全市老旧工业区拆除面积2931余亩，拆后再供地812余亩，拆后开工305万平方米。

企业支持

发展更上一层楼

位于浙江苍南经济开发区的温州耀弘塑业有限公司是苍南县老旧工业区改造行动中首个企业自主改造的项目。

走进崭新的6层厂房，只见塑料编织袋的生产流水线正在运转，颗粒状的聚丙烯原料，经过拉丝、织布、印刷和切割等生产工序后，由机器“吐”出一只只编织袋。2023年，耀弘塑业生产的3亿只编织袋销往全国。

2016年，耀弘塑业购置苍南经济开发区25亩工业用地，建造了总建筑面积5589平方米的3幢单层厂房，用于生产塑料编织袋。随着市场订单增加，生产规模扩大，原有的厂房不够用了。于是，该企业不得不在他处另寻厂房。“额外租赁的2万多平方米厂房，每年仅租金就达500多万元。这不但增加了财务成本，管理还得两头跑。”耀弘塑业董事长、总经理姜集慎算了一笔经济账。

“响应县里号召后，我们拆除了老厂房，新建了一幢综合楼，一幢6层厂房，总建筑面积达5.02万平方米。”姜集慎说。

“耀弘塑业原拆原建，不增一分地，建筑面积增加近10倍;容积率从0.33增加至3.19，提升近10倍，实现了‘工业上楼’、企业‘增资扩产’，是全县高效利用工业用地的一个样板。”苍南台商小镇工程建设指挥部专职副指挥施成义说。

温州是“中国鞋都”，鞋业作为优势传统产业，是温州的“老底子”。城区1小时车程内，可以配齐出产一双鞋所需的200多种设备、材料、配件;全产业链近一万家企业、从业人员数十万人集聚于此，2022年鞋业总产值约900亿元。

位于鹿城区的温州新二代城市科创园，是一个以鞋业生产制造为核心，集设计研发、商务办公、服务公寓以及生活娱乐配套于一体的都市工业综合体，现已建成60余条智能生产线，引入32家女鞋生产企业。园区景观与现代建筑相融，整体环境优美，是温州“最美工厂”之一。

温州新生代产业园发展有限公司新二代鞋智造基地建设项目

科创园内，两幢22层的员工宿舍大楼格外醒目。“科创园位于温州‘中国鞋都’四期，占地面积112亩，总建筑面积达26万平方米，容积率达3.3。”温州新生代产业园发展有限公司总经理白洪程介绍。

“科创园‘工业上楼’特色鲜明，可圈可点。”温州局鹿城分局相关负责人介绍，一是实现了从平面布局向立体布局转变。该项目搬迁至新地块后，将平房建为高楼，用高楼做生产空间;二是实现了从生产车间到产业链升级。“工业上楼”为产业链打造提供了空间，打破固有生产模式，完成上下游产业链汇集，实现“聚楼成产”;三是实现了从功能单一向混合多元推进。将传统制造模式延展至设计、研发、生产、生活配套于一体，实现“多能合一”，形成新型都市工业综合体。

温州拥有良好的儿童产业发展基础。进入瓯海时尚智造小镇，只见8幢高楼拔地而起。这个由浙江中胤儿童用品有限公司投资建设的中胤儿童智能用品智造项目，占地面积近百亩，总建筑面积30余万平方米(其中地下空间4万平方米)，建成后容积率将达4.02。“项目建成后，将促进瓯海区儿童时尚生活产业链上下游整合，还将赋能小镇，丰富、补充小镇时尚产业品类。”该项目相关负责人表示。

政企同心

工业上楼“上得顺”

近年来，温州市各级自然资源部门持续深化高效审批改革创新，推进涉企审批减环节、减材料、减时限，让老旧工业区改造提升项目早开工、早投产。

“我们试行项目‘滚动审批’。”温州局相关负责人介绍，企业首次开发达到合同约定的容积率下限时，即可申请办理规划许可，后续采用“滚动审批+叠加建设”，极大地减轻了企业建设的资金压力，实现了工业厂房急用先建、滚动审批、分期竣工、分期验收、整体登记。

温州市自然资源和规划局龙湾分局为招商引资重点项目办理建设工程规划许可证

“另一方面，还推行‘承诺免审’。”该负责人说，对守信践诺企业申请的“简易低风险”工业项目，主动推进由“许可管理”向“信用管理”转变，凭施工图和业主、设计单位双承诺，经公示后直接核发建设工程规划许可证，审批时间由原来的18个工作日最多可压缩至3个。

据了解，温州开启“拿地即开工”，实现新建工业项目“促开工”。

“拿地即开工”，即通过“模拟审查”方式，对待出让工业地块的所有意向企业，开展“无差别”方案预审查，将“挂牌等地期”转变为“方案前审期”，实现“方案等地”。企业拿地后通过同步公示、许可联办等方式，实现建设用地规划许可、工程设计方案批复和建设工程规划许可“多证齐发”，建设许可审批时限从18个工作日最多可压缩至1个。

2022年至今，温州市35个新建工业项目因此受益，实现从拿地到领证的“零时差”，降低了市场主体的办事成本。据了解，“拿地即开工”做法在国务院第九次大督查中作为典型经验做法给予表扬，并获评省自然资源厅改革创新优秀案例和温州市委改革突破金奖。

耀弘塑业自成立以来，经历过两次老旧工业区改造。说起这一话题，姜集慎记忆犹新，感慨万分。当年耀弘塑业落户温州市平阳县。2010年是第一次老旧工业区改造，项目从办理手续开始，足足用了3年时间，才完成5000平方米厂房的改建。

这次又遇上老旧工业区改造，企业的体验感大变样。“2022年5月7日，我们把材料申报到苍南县自然资源和规划局后，5月20日(含10天公示期)就拿到了建设工程规划许可证及工程设计方案确认书。主体工程竣工后，资规部门就先行对主体工程进行了预验收。”姜集慎说，“这样的办事效率，让项目投产的时间至少提早了3个月。”

“苍南县资规部门办理老旧工业区改造项目时，为我们开辟了绿色通道，特事特办、急事急办，全程帮助企业代跑代办。”施成义深有感触。

与笔者一同前往耀弘塑业项目现场的苍南县自然资源和规划局建设用地规划科副科长郭真舟，是耀弘塑业老旧工业区改造项目的经办人，直到当天，他才第一次见到姜集慎。“现在，项目审批都在网上办理，有什么问题可在微信群沟通。”郭真舟笑着说。

“温州‘工业上楼’，是政府和企业共同创新的改革模式。”温州市政府相关负责人表示，下一步，要奋力打好老旧工业区改造提升战，让改造后的老旧工业区、供应的每一亩土地、招引的每一家企业和项目，都成为温州打好基础、积蓄力量，更好推动高质量发展的新动能。

作者：李风 张甜甜

供图：温州市自然资源和规划局

文字编辑：陈琛

新媒体编辑：曲冰洁(见习)